Les envoyés spéciaux et la capacité des Nations Unies comme acteur multilatéral pour résoudre la crise syrienne (note de recherche)

« Il a fallu attendre plus de deux ans et 120 000 morts en Syrie pour que le Conseil de sécurité cesse enfin d’être paralysé par l’usage du véto et prenne une décision »[1]. C’est par ces mots prononcés le 4 octobre 2013 à la Tribune des Nations unies, que le ministre des Affaires Etrangères français, Laurent Fabius, a dénoncé de manière cinglante la lenteur de l’organisation face au conflit syrien. Alors que la nécessité de réformer l’ONU fait consensus depuis plus de 20 ans, les nombreuses tentatives de révisions de sa structure n’ont presque jamais abouties, posant la question de la soutenabilité d’une telle organisation notamment face à la crise syrienne.

Le soulèvement populaire syrien a débuté en mars 2011 et s’est transformé au fil des mois en une véritable guerre civile opposant des manifestants pro-démocratie au pro-régime[2]. Dans ce contexte, le Secrétaire général de l’ONU a nommé un envoyé spécial spécifiquement pour la situation syrienne. C’est donc une nomination éminemment politique ayant un rôle de médiation.

Les envoyés spéciaux conjoints des Nations unies et de la Ligue des Etats arabes désœuvrés dans la résolution de la crise syrienne.
L’envoyé spécial – également appelé « médiateur international » ou « émissaire » – du Secrétaire général des Nations unies est nommé par résolution onusienne pour promouvoir des négociations et régulations politiques sur un dossier spécifique.

Dans le contexte du conflit en Syrie, le premier médiateur – Kofi Annan – fut annoncé conjointement par le Secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-moon, et le Secrétaire général de la Ligue des Etats arabes, Nabil Elaraby, le 23 février 2012, conformément à la résolution A/RES/66/253 de l’Assemblée Générale.

Moins d’un mois après sa nomination, Kofi Annan présente un « plan de paix » en six points appelant notamment à la fin des violences et à une résolution pacifique du conflit par des moyens diplomatiques[3]. Il demande également un report d’une résolution onusienne qui menaçait le régime syrien de sanctions diplomatiques et économiques pour permettre de meilleures négociations, mais un troisième véto russe et chinois l’en empêcha[4]. Face à ce blocage, Kofi Annan démissionne de sa fonction le 2 août 2012, n’étant pas parvenu non plus à mettre en œuvre le plan qui imposait un cessez-le-feu entre les différents protagonistes syriens. Lors de son départ, l’ancien Secrétaire général des Nations unies dénonce « les divisions au sein de la communauté internationale » qui ont rendu sa mission impossible[5]. Il blâme également les membres permanents du Conseil de sécurité pour leurs divergences persistantes en particulier à travers leurs vétos empêchant de ce fait toute action.

Alors que le mandat de la Mission de supervision des Nations unies en Syrie (MISNUS) doit s’achever le 19 août 2012 – sans qu’il soit prorogé faute de consensus du Conseil de sécurité – les membres de ce dernier s’entendent sur la création d’un Bureau de liaison des Nations unies en Syrie (United Nations Liaison Office in Syria – UNLOS)[6]. Cet organe a notamment pour mandat de soutenir le nouvel envoyé spécial, Lakhdar Brahimi, à accomplir son rôle de médiateur dans ce conflit intra-étatique[7]. Nommé par le Secrétaire général de l’ONU et par le Secrétaire général de la Ligue des Etats arabes, le diplomate algérien débute officiellement ses nouvelles fonctions le 17 août 2012. Cherchant principalement à se distinguer de son prédécesseur et de son plan de paix, le nouveau médiateur souhaite inclure dorénavant tous les protagonistes du conflit – y compris l’Iran et l’Arabie Saoudite au processus de négociation[8]. Il organise dans ce contexte début 2014, les premiers pourparlers à Genève entre le régime d’el-Assad et l’opposition syrienne. Le souhait de voir une transition politique en Syrie s’est toutefois atténué suite à l’échec de la conférence caractérisé par un duel diplomatique, et le blocage du Conseil de sécurité[9]. Il démissionne à son tour en mai 2014 après deux ans d’efforts infructueux, dépeignant une situation particulièrement critique du pays et déplorant l’absence d’un consensus international.

Les divergences d’intérêts dans l’unité onusienne.

Face à cette guerre intraétatique, dont la communauté internationale souhaite unanimement son interruption, cette dernière apparait toutefois désunie sur la manière et les moyens d’y arriver : tandis que les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la France, et certains pays du Golfe comme l’Arabie Saoudite et le Qatar supportent ouvertement l’opposition syrienne et sont en faveur d’une intervention militaire pour écarter el-Assad du pouvoir, la plupart des pays émergents exprime davantage de réserves[10]. Quant à la Russie et la Chine – l’autre « camp » – ces deux puissances refusent clairement d’exercer toute contrainte sur le régime de Bachar el-Assad tout en soutenant le parti Baas syrien. Pour ces derniers, la souveraineté nationale et la non-ingérence dans les affaires internes des Etats sont des principes fondamentaux à respecter quelque soit la situation[11]. Dans ce contexte, la nouvelle norme de « responsabilité de protéger » ne doit pas justifier le recours à la force[12]. La désastreuse intervention étrangère en Libye au nom de cette norme sert d’argument à Moscou et à Pékin en réponse aux critiques occidentales sur leurs vétos. En se posant en tant qu’acteurs pacifistes, les deux pays prônent une solution purement politique et s’opposent foncièrement à tout interventionnisme qui s’analyse comme un système impérialiste[13].

Face à ces divergences étatiques et cette incapacité de mettre en œuvre une stratégie commune, recourir au Conseil de sécurité semble être une non-solution pour mettre fin au conflit en Syrie[14]. Dénoncés à de multiples reprises par les envoyés spéciaux, les trois vétos russes et chinois empêchent depuis mars 2011, toutes tentatives diplomatiques à travers les résolutions du Conseil de sécurité pour résoudre le différend. Certes, le véto des membres permanents bloque le processus de paix mais il semble également servir d’argument occidental justifiant l’inertie des puissances internationales au regard de leurs capacités limitées à toute intervention. Un véritable jeu diplomatique s’est mis en place avec le début de la crise syrienne remettant en cause la légitimité onusienne à résoudre le conflit.

Repenser les actions des médiateurs internationaux et les outils du Conseil de sécurité.

La crise syrienne a permis de rendre compte au Conseil de sécurité de l’urgence d’une réforme de fond au risque de perdre davantage de légitimité. Le problème initial réside dans le fait que l’organe le plus puissant des Nations unies ne représente plus aujourd’hui, les réalités politiques et économiques. Par ailleurs, certains principes internationaux ont subi de profondes modifications : le principe de non-ingérence dans les affaires internes a été relativisé par le principe de la « responsabilité de protéger »[15] ; le nombre de résolutions adoptées selon le chapitre VII de la Charte a augmenté ; quant au droit de véto – qui représente un privilège des membres permanents du Conseil de sécurité – son utilisation a diminué mais pas toujours pour les bonnes raisons, la crise syrienne en est le symbole[16].

Quoi qu’il en soit, le Conseil de sécurité doit continuer de garantir sa tâche principale qui est de maintenir la paix et la sécurité internationale, et face à des situations de génocide, de crimes contre l’humanité ou de crime de guerre, il devrait pouvoir s’affranchir de tous blocages.

Les démissions des deux envoyés spéciaux dénonçant la complexité de leurs actions ne doivent pas être vaines mais ne doivent pas non plus servir d’argument pour affirmer que les résolutions politiques des conflits ne fonctionnent plus. Succédant à M. Lakhdar Brahimi, le diplomate italo-suédois M. Staffan de Mistura reprend cette délicate mission après la réélection de Bachar el-Assad le 3 mai 2014. Dorénavant, l’action de l’envoyé spécial conjoint doit prendre en compte tant le contexte mondial que régional[17]. Surmonter les contradictions et les duels diplomatiques permettra de réaffirmer la capacité onusienne à être un acteur incontournable dans les résolutions de différends.

Par Fanny RANDANNE

[1] Propos faisant suite à la Déclaration du Président du Conseil de sécurité du 2 octobre 2013 (S/PRST/2015/15).

[2] Antoine Bondaz, « Engagement et non-interférence : le cas de la Syrie », 2013, p. 14-15.

[3] Bertrand Badie, Dominique Vidal, Nouvelles guerres: L’état du monde 2015, 2014, p. 211.

[4] La Russie et la Chine ont exercé trois fois leur droit de véto au Conseil de sécurité des Nations unies (le 4 octobre 2011, le 4 février 2012 et le 19 juillet 2012) contre des projets de résolution portée par les puissances occidentales.

[5] Voir Les dépêches du Service d’information de l’ONU, « Kofi Annan démissionne de ses fonctions d’Envoyé spécial conjoint pour la crise en Syrie », 2 août 2012.

[6] Voir Les dépêches du Service d’information de l’ONU, « Le Conseil de sécurité annonce la fin de la Mission de supervision des Nations unies en Syrie, août 2012.

[7] Ibid.

[8] François Soudan, Marwane Ben Yahmed, « Lakhdar Brahimi : Syrie, mission (presque) impossible », Jeune Afrique, 2013.

[9] Bertrand Badie, Dominique Vidal, Nouvelles guerres: L’état du monde 2015, 2014, p. 211.

[10] Mansouria Mokhefi, « Syrie : La bascule diplomatique », 2013, p. 3-5.

[11] Julien Nocetti, « Syrie : La bascule diplomatique », 2013, p. 9-11.

[12] Nabil Hajjami, La responsabilité de protéger, 2013, p. 326.

[13] Antoine Bondaz, « Engagement et non-interférence : le cas de la Syrie », 2013, p. 14-15.

[14] Claire Stephan, Entretien avec Hasni Abidi : « Syrie : Le Conseil de sécurité est une non-solution », Arte Journal, 24 août 2013.

[15] Nabil Hajjami, La responsabilité de protéger, 2013, p. 326.

[16] Daniel Trachsler, « Réforme du Conseil de sécurité : un nœud gordien ? », 2010, p. 2.

[17] Bertrand Badie, Dominique Vidal, Nouvelles guerres: L’état du monde 2015, 2014, p. 211.

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